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杨明：零售中小学教材的法律问题评析

杨明 网舆勘策院
2024-09-14

作者：杨明     副总队长

单位：天津市文化市场行政执法总队



摘要


     《出版物市场管理规定》关于“从事中小学教科书发行业务的单位必须具备中小学教科书发行资质”的要求，针对的是教材“课前到书，人手一册”的发行。也就是在中小学校开学前，集中统一征订发行，保证学生“课前到书，人手一册”的“主渠道”。这里包含了“征订”和“销售”两个环节，而非针对仅仅是销售，或者说单独的销售行为。所以，对于拾遗补缺的销售行为，即使有一定量，只要不涉及、不冲击主渠道，并非法律所禁止。




 零售中小学教材被处罚


近日，又看到多起书店卖中小学教材被处罚的案件。一是当事人开了一家网店，网店线上揽单，线下到新华书店购买，再快递给客户；二是当事人应顾客之需，以零售价购进教材再加一点儿钱出售给顾客；三是书店（坐落在农村）应顾客之需，自己跑到城里，从新华书店买了书，回去再卖给顾客。执法者认为，《出版物市场管理规定》规定，发行中小学教科书需要专门的资质。上述书店都没有取得发行教科书的资质，依法应予处罚。
这些书店真的违法了吗？以理性人的常识和基本的道义观来衡量，书店拾遗补缺，既满足了顾客的需求，填补了主流市场的空缺，他自己又赚了钱，发展了经济，这是两全其美的好事儿啊！就算是有一定的销售数量，就真的错了吗？如果卖的教材并非当下学校使用的教材，或者有的人出于收藏或者研究的需要，收集各个版本、不同时代的教材，书店提供了这个服务，这也要被处罚吗？

笔者以为，上述对法律的理解以及行政处罚值得商榷。



中小学教材发行须获得行政许可



《出版物市场管理规定》第二十八条规定“从事中小学教科书发行业务，必须遵守下列规定：（一）从事中小学教科书发行业务的单位必须具备中小学教科书发行资质；”。笔者以为，《出版物市场管理规定》关于资质的要求，针对的是教材“课前到书，人手一册”的发行，也就是在中小学校开学前，集中统一征订发行，保证学生“课前到书，人手一册”的“主渠道”。这里包含了“征订”和“销售”两个环节，而非仅仅是销售，或者说单独的销售行为。
新中国成立以来到上世纪90年代，中小学教科书及其教辅材料都是通过新华书店系统统一征订和发行。2005年，根据国家扩大中小学教材出版发行招标投标试点有关精神，在11 个省对中小学教材的出版和发行实施招投标试点。只有主营图书、报纸或期刊发行且具有总发行资格的独立企业法人才能参与投标。2014 年国务院发布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，取消出版物总发行单位设立审批后，中小学教材发行投标资格不再对总发行资格进行要求。2011年、2016 年《出版物市场管理规定》两次修订，规定单位从事中小学教科书发行业务，应取得中小学教科书发行资质。目前，中小学教科书的发行主要是新华书店这个主渠道。



中小学教材由新华书店统一发行


中小学教材的编写和发行，涉及国家的文化安全。2019年12月，国家教育部颁布《中小学教材管理办法》，《办法》第三条指出，“中小学教材必须体现党和国家意志。坚持马克思主义指导地位，体现马克思主义中国化要求，体现中国和中华民族风格，体现党和国家对教育的基本要求，体现国家和民族基本价值观，体现人类文化知识积累和创新成果。”因此，我国中小学教材发行是政府由主导的，以征订需求为导向，征订和发行紧密结合的“政治任务”。一是计划性强，对象明确，发行时间集中；二是品种繁多，涉及面广；三是订货集中，订数易变；四是供应面广，发行量大；五是区域性强，供应期短。立法者在中小学教科书发行这个环节设立许可，就是让有担当、有能力、肯牺牲、听招呼的企业承担，就是要保障“课前到书，人手一册”这一“政治任务”不受影响。
关于中小学教科书发行包含“征订”和“销售”两个环节，我们还可以从另一个角度来分析。1995年，国家教委、国家新闻出版署出台了一个规章《普通中小学教材出版发行管理规定》，虽然未考证是否失效，但其中有些表述对于我们理解《出版物市场管理规定》有关资质的立法本意还是有帮助的。《普通中小学教材出版发行管理规定》第七条称，“中小学教材由新华书店统一归口征订和发行。……各级新华书店应按照各地教育行政部门和学校选定的教材，做好征订发行工作。严禁随教材搭配征订教学用书目录以外的图书，严禁跨省发行教材，违者将追究责任。”这里的表述都是“征订和发行”。后来出台的《出版物市场管理暂行规定》、《出版物市场管理规定》相关规定在逻辑上应与之一脉相承。
再有，2001年8月24日，国家新闻出版总署发出《关于加强教材发行管理工作的通知》（新出发[2001]1229号）《通知》指出，“中小学教材发行工作是一项关系到社会稳定和人才培养的重要工作，有关发行单位必须按照“课前到书、人手一册”的要求，保证对学校选用的教材及时、足量供应。凡由教育部门审定、供教学使用、学校统一购买、学生人手一册的出版物的发行，均按照国家有关中小学教材发行的规定进行管理。”




零售是中小学教材发行的例外情形



从政府制定政策的背景和精神来看，上述相关法规、规章、规范性文件所指的发行主要指大量的中小学教材征订行为。政府需要保障中小学教材正常的市场发行秩序，避免过度市场化导致中小学教材内容和价格的混乱，其他诸如大学教材的发行均由开放的市场自由决定，并未设置市场准入的行政许可要求。
虽然，零售也是发行的类型之一，但是，发行和零售在实践中其作用不可同日而语。从保护公共利益的角度出发，对中小学教科书发行、征订的严格管理，有利于保障正常的教学秩序，对此类行为设定行政许可有其必要性。但是，对于零售中小学教材且进货渠道正规的出版物经营行为是否需要严格执行中小学教科书发行的行政许可可以做些探讨。
笔者认为，零售中小学教材可以作为中小学教材发行的例外情形，对于拾遗补缺，便利师生，有其存在的必要性。即使有一定量，只要不涉及、不冲击发行主渠道，应当具有存在的合理性。尤其在一些偏远、交通不便的乡村、山沟，如果严格执行所有的零售中小学教材必须获得中小学教材发行许可，显然不具有操作性，应当允许具有出版物经营许可资质的单位从事零售中小学教材的经营行为。
关于这一观点，天津市文化执法总队在向出版管理部门有关同志咨询的时候，也得到支持。

林肯说，法律是显露的道德，道德是隐藏的法律。我们在适用法的时候，一旦发现可能违背道义，就要检视我们的理解是否正确。

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