2011年3月，最高人民法院发布的《人民法院案件质量评估指标体系》在增强审判能力、优化审判方式、改善审判作风等方面起到了积极作用。之后，最高人民法院又陆续出台多项规定和办法0d588fdf06437547a8905ba0fd92，充分发挥了审判质量管理指标体系在以下四个方面的功能作用。一是规范审判执行权力运行，确保司法公正。通过将发回重审率、改判率、结案率、申诉率、批准延长审限率等指标纳入审判质效指标体系并严格加以考核，向外界传递出审判权必须公正、高效、规范运行的信息，限制审判权滥用和审判延迟，减少审判、执行活动中的各种违规违纪现象。二是保障审判管理工作有序，提升审判质效。指标体系选择若干具有代表性的数据作为评估指标，对审判质效进行量化，形成客观综合评价指数，反映审判工作的实际情况，为审判管理提供客观数据。三是促进司法公正，提升司法公信力。指标体系使审判管理始终建立在对审判工作客观分析和全面把握的基础之上，确保审判管理权积极、适度、科学运行，提高法官的业务水平和司法能力，促进审判质效不断提高。四是服务审判质量管理决策，考核审判工作业绩。将审判质效考核与法院、业务庭、法官岗位目标等内容相结合，把考核结果作为立功授奖、评选先进、晋职晋升的重要依据，激发了法官干事创业、拼搏进取的热情。随着司法改革深入推进，一些客观情况发生了较大变化，指标体系逐渐难以完全适应新时代司法审判工作发展要求。“当前，从全国范围来看，法官审判绩效考核偏重办案数量指标和审判效率指标所占权重相对较大，审判质量指标所占权重则较小。”实践中，出现了部分法院为追求高数值，层层下压、层层加码，追求“唯数据论”“唯指标论”“唯效率论”等问题；部分法院制定的考核指标未考虑不同案件难易程度、工作量大小等细节划分和差异化，忽视法官工作过程中那些难以用数据指标进行量化的付出；有的法院不顾司法规律片面追求指标“胜利”，导致其功能作用没有得到全面发挥，不同程度地挫伤了法官工作积极性、削弱了司法的公正与效率。主要表现在以下几个方面。（一）部分考核指标设置与现行体系逻辑不相符，指标之间存在矛盾冲突当前，部分法院审判质量管理指标体系中的评价要素设置不符合指标体系逻辑与司法规律，导致不同指标体系的评价要素和指标之间存在相互矛盾冲突，不仅加重法官事务性负担，影响公正与效率，还降低甚至否定指标体系本身的功能和价值。如表1所示，SDFX基层法院审判管理指标共4类37项小指标（其中，质量指标13项、效率指标10项、效果指标3项、智慧法院建设指标11项）；执行指标共2类33项（质效指标16项、综合管理指标17项）；诉服指标共5类80项（诉源治理24项、分调裁审6项、立案服务24项、审判辅助17项、涉诉信访9项），以上合计150项指标。SDLY中级法院审判管理指标共3类39项（质量指标18项、效率指标16项、效果指标5项）。指标体系中的核心指标是体现司法公正和司法效率的两大类指标，事实上，司法公正和司法效率本身即是一对对立统一的司法目标。最高人民法院张军院长指出：“考核指标的设计要体现上述辩证关系，符合司法规律，坚持目标导向。这样，有责任的法官都会有正确的选择。”要设计出既符合司法规律又体现上述辩证关系的指标体系，需要提前关注两者之间的内在关系，总结出两者之间的正相关、负相关等各种关系模式，进而在不同场合运用不同的调整方法来加以应对，方可实现系统化的质效提升。在落实司法责任制改革的过程中，无论是制度规范的建立，还是审判质效的考核，其本质都是致力于寻求公正与效率的有机统一。反观当前的指标体系，片面追求评估指标的多样化和精细化，并未系统评估和考量指标之间的关联性或冲突性，导致被评估对象的某些信息被重复评价或使用，或是相同信息在不同指标中得出不同导向的评估结果，使得部分指标存在客观冲突甚至相反的效果，令法官在实际工作过程中，被动地“得此失彼”。例如，“简易程序适用率”、“小额程序适用率”与“一审陪审率”指标完全呈负向关系。“诉前调解分流率”与“诉前调解成功率”是“你升我降”关系的两个冲突指标，因为分流率高，就意味着很多不能调解的案件也要分流，调解成功率自然低。“调解撤诉率”和“一审服判息诉率”“民事生效裁判自动履行率”存在矛盾，因为“调解撤诉率”提高，剩下难以调解、不得已作出判决的案件显然是矛盾难以化解的案件，服判率和自动履行率必然较低。“案件平均审理天数”和“一审服判息诉率”也存在矛盾。这类冲突指标的存在，令指标体系失去其应有的科学性，损伤了其作为评估考核程序对审判流程和审判结果的调整和导向作用，降低了法官对于评估结果的期待和追求。（二）部分指标设置与司法规律相违背，不具有科学合理性考核体系中的指标设置，应当是以反映法院、法官客观工作情况为出发点，服务于评价法院、法官工作质效这一需求。但当前指标体系中有的考核指标，从指标的设立、占比轻重等方面，对法官的审判工作起到了反向引导的效果。上级法院将质效考核作为评价下级法院工作优劣的依据，法院将质效考核作为评价法官工作成绩的依据，这使得法院、法官为了获得好的评价而不得不为考核成绩努力。部分法院、法官为了适配考核需求，取得好的成绩，放弃通过正常工作能力和工作方法提升指标的途径，转而通过一些迎合、取巧的方式，作出违背司法规律甚至损害当事人权益的行为，逐渐形成所谓的“审判潜规则”，扭曲了质效评估的作用。例如，有的法院为控制“发改率”，制定了严格的发改政策，使法官发改案件面临重重困难，以至于很多本应发改的案件，最终以“和稀泥”的结案方式予以维持，造成二审流于形式、再审案件大幅度增加的后果，无形中增加了审判工作的信访压力。有的法院为追求“结案均衡度”，以“分派任务”的形式，将年度结案任务分解到每名法官每月、每周的工作中，机械地要求法官将结案数量以周、月等单位平均化，导致法官为每周、每月完成结案任务，牺牲正常阅卷、调查、会见当事人等环节而快审快结，不仅打乱了法官原本的工作节奏，并且无形中损害了当事人正常的诉讼权利。有的法院为了追求“服判息诉率”，通过各种方式劝说当事人不要上诉，或是以材料不全等理由阻碍当事人行使上诉权，从而引发舆情。更有甚者，为不超越考核时限，将当事人正常提交的上诉申请无理由搁浅，不及时向上级法院报送，耽误了当事人的诉讼时间。有的法院为了降低“一审案件增幅”，将本不应该合并的案件强行合并、将本应立案受理的案件不予受理或长期放入诉前调解“蓄水池”，给当事人正常的诉讼程序带来了不便，导致部分案件在立案阶段就埋下了当事人与法院之间的矛盾隐患，对后续的正常审判、调解工作造成影响，严重的甚至引发了信访。有的法院甚至出现为追求“结案数”“调撤率”等指标而造假案，为追求“正常审限内结案率”而劝说当事人撤诉后另行起诉等违规行为。诸如“审判潜规则”，已经逐渐改变了法官在审判过程中正确的行为习惯，长此以往必将深层次地扭曲法官对于审判工作的认知。不仅如此，因评估指标的不科学而引发的“立案难”“改判难”等问题，已经逐渐扩散到律师、当事人等群体，令民众对法院的公平公正失去基本信任，最终可能会对整个司法群体的公信力带来不可逆的影响。（三）部分考核指标设置与审判主业相偏离，出现审判资源内耗现有的指标体系中设置的部分考核指标，在其设置初期是为反映法官某一项工作的效果，但经过司法实践的验证，这些指标的高低大多数是受现有司法裁判规则、案件实际举证情况、当事人之间矛盾程度等多种客观因素的影响，且大多数因素并非能由法官所决定和更改。这些考核指标不仅没能内化为引导法官提高工作效率、改进工作方法的驱动力，反而成了左右法官依法审判、加重法官工作负担的影响因素，严重内耗审判资源。例如，将“案访比（进京、赴省访数量）”“一审服判息诉率”“民事生效裁判自动履行率”等指标强加于法官，不贴合实际，因为这些指标非法官所能左右。“万人起诉率”更多涉及的是社会法治环境问题，法院的主业是审判，不应投入太多精力去预防纠纷。又如“小额诉讼适用率”，小额诉讼程序适用的前提是诉讼标的额是“小额”，而是否属于“小额”是由纠纷性质决定的。经济发展较好的核心城区，“小额”诉讼案件比例很低，对其要求高比例的“小额诉讼适用率”显然不切实际。“立案正确率”“当庭裁判率”“人民陪审员参审率”等指标与审判质效之间的关联不大。“调解人员增幅”的指标值≥13‰，才得1.5分，显然过于精细。“音视频调解纠纷占比”指标中一份材料传送需要15分钟以上，使法官每天忙于指标查看、填报、补录等，耗费大量时间和精力，成本收益严重不符。（四）诉前调解考核指标设置不够合理，增加诉累、浪费资源诉前调解制度设计的初衷，应当是在日益增长的诉讼压力下，以尊重各方当事人的意愿为前提，提供一种多元化解纠纷的新型方式。据最高人民法院立案庭庭长介绍，截至2022年底，对接人民法院的调解组织、调解员达9.6万家、37.2万名，在线调解纠纷量累计3832万件。可见，诉前调解的体量巨大，对于诉前调解制度的推广，应当依赖于调解程序的完善、调解人员的选拔、调解方式的扩展等，佐以适当的考核。如今，诉前调解程序中，立案率、分流率、成功率等指标在法院整体的指标体系中占据了较高的权重，但囿于目前调解过程中的诸多困难，法院为求完成上述指标，不得已通过背离审判工作规律甚至违反审判纪律的方式制作虚假数据，营造指标向好的假象。例如，要追求“诉前调解分流率”，必然需要将一些本就难以调解的案子分流到诉前调解程序，让当事人经历原本可以不经历的程序，增加当事人诉讼负担。有的法院为提高“诉前调解成功率”，将“道交平台”等已和解的案件导入诉前调解程序。有的法院为提高“诉讼案件调解率”，将诉前已调解的案件转为诉讼案件，造成司法资源浪费。有的法院将举证、答辩、鉴定等程序放在诉前调解平台完成，出现诉前程序替代审理程序的违法情形；如果有当事人提出异议，审理法官则需要重新完成上述程序，造成重复劳动。上述考核指标指引形成的错误行为，导致现在整体有关诉前调解相关的考核指标，不仅无法反映诉前调解在实际审判中的真实作用，反而给当事人和法院带来双重负担。当事人因法院的强制诉前调解等操作，对诉前调解制度产生逆反心理。（五）未充分考虑不同区域、不同层级法院差异，考核评估结果呈现偏差同一辖区的不同法院，不同辖区的同一层级法院，看似有一定的相关性，但其在辖区人口、经济状况、纠纷类型等因素上所体现的差异性远大于一致性。不同法院之间，在立案中所能接触到的案件数量、案件类型、案件难易程度等方面存在较大差异，经济发展程度较高地区的法院受案数量远多于经济发展相对落后地区的法院，且前者面临的新型疑难复杂案件更多，审理难度更大。不同区域、不同层级法院在人员配置、办公条件、受案数量、案件类型、审理程序等因素上，也存在着很大的不同。当前审判质效考核指标并未科学区分不同法院之间的各种情况差异，以一刀切的评价指标去量化不同法院的工作，考核方式过于机械，结果难以公平。从调研情况看，同一城市地处偏远的区县法院工作量小，但各项指标评估结果良好，而地处经济中心的城区法院长期加班加点，除了结案数较多之外，其他各项指标均居倒数名次。通过近几年的评估情况来看，评估指标忽视地区的差异，会导致原本因客观因素影响而在某一方面居于劣势地位的法院或者法庭为尽快提升指标数据，不顾客观审判规律拔苗助长，机械制定出更为严苛的要求，设定根本不能完成的任务，增加了法官的工作压力。一套科学有效的审判质量管理指标体系具有非常重大的意义。一方面，能够体现管理者对于法官审判工作的期待和要求，通过对考核指标、指标权重等内容的动态调整，帮助法官及时认清政策导向、修正工作方法；另一方面，通过考核体系对法官工作的公正有效评价，对法官的日常工作进行客观量化，及时反映出不同领域、不同类型、不同法官之间的工作差异和优劣差距，以此结果选拔优秀人才，激励法官群体向优看齐，提高法官的工作积极性。因此，审判质量管理指标体系的构建，本质上能够优化法院和法官的工作模式，是一种有益于法院工作向好发展的制度设计。但在具体实践中，一些原因致使指标体系出现上述种种问题，难以实现鼓励法官通过“政策引导”的方式优化自身工作的初衷。原因主要有以下几个方面。（一）忽视了算法思维对质量管理指标体系造成的副作用审判质量管理指标体系的设计本身依赖于数据算法，但通过计算的方式量化人文学科属性的审判工作，其数据科学性、准确性天然存在一定缺陷，且未能通过“试错”的方式及时准确地进行纠正。其一，算法本身具有偏差风险。审判质量管理指标体系的设计目标是最大程度上精准地评估审判活动，实现司法公正。但由于设计者受到大数据计算思维导向的影响，单纯以数字计算评估审判活动，更多是沦为一种法院评先创优的工具，而忽视了制度设计本身的意图；为了考核而考核，为了评估而评估，认为指标越多、越精细，评估就越准确，迷失了质效考核是手段的本质。司法本身涉及人的判断，但算法本质上是要取消人的判断，即通过算法代替人的判断。在某种程度上，司法跟算法存在矛盾，司法活动本身有很多的特殊性，并不是单纯通过数据能够计算的，纯粹运用定量的结果来评估法官的工作，难以完全反映出法官在审判过程中的一些隐性的、难以量化的工作。其二，法院不同审判部门工作之间的差异性远大于相似性。法院不同性质的工作事项，其差异性极大，本身就难以甚至无法用统一的计分体系客观反映其工作的好坏。我国法院采取以部门法为标准的分庭设置方式。不同法庭的业务具有不同特点，法官的收案量、工作量、复杂度等均不相同。例如，同样是一审，刑事案件有可能是多个甚至数十个被告人的团伙型犯罪，其工作量会是普通民事案件的几倍甚至几十倍。同样是民事一审的案件，工作量也大相径庭：一个复杂的案件可能涉及公告送达、司法鉴定、证人出庭、多次开庭等一系列复杂的程序；而另一个简单的民事案件，可能一次开庭就能当庭宣判或调解，两个案件之间的工作量也是数倍、数十倍的差别。其三，指标制定者中法官占比明显不足。唯有实践经验可以提供准确的决策信息，没有实践就没有发言权。指标体系的制定是一种决策行为，但是当前指标体系是由省级及以上法院的审判管理部门或研究室负责制定，审判部门仅仅享有在征求意见时提出意见或建议的权利。这就导致政策制定者在专业问题方面和指标之间的权重衡量方面缺乏实践经验和中基层法院实际工作情况调研数据的支撑，制定的部分指标很难真正符合司法规律和审判工作实际。（二）忽视了主观性评价指标对审判质量的监督和导向作用当前的质效考核指标体系中的各项数据均是客观的、数字化的、可计算的，基本没有主观性评价指标。这种设计的优势是可以精准定量，但任何事物都具有两面性。客观的数据表面上看是公平的，但它却因为追求形式的公正而忽视了实质的公正。提高审判质效，法官无疑是决定性因素，审判质量的高低和办案效率、效果的好坏，归根到底在于法官的司法能力和技巧。换言之，审判质效的好坏是法官办出来的，而不是通过质效评估数据计算出来的，单纯的客观数据很难准确反映审判的真实质效。主观因素有些时候不仅仅是客观评估审判质效的因素，个别案件中，主观评价的重要性甚至会高于客观的标准。两个不同的法官，同样的结案率、同样的服判息诉率，就一定能够取得当事人、律师和同行相同的评价？就一定能够写出水准相同的裁判文书？质效考核成绩排名在前的法院的审判质效就一定优于排名靠后的法院？答案显然是否定的。因为主观评价的标准是多样的、主体是多元的。主观评价的主体有多个，既包括法官本人，也应当包括当事人、律师、法院同行和上诉、再审法院的法官等。目前的评价指标体系，法官本人和其他相关人员主观性评价标准缺失，使得法院质效考核的指标体系具有非常明显的内部性，而内部性的特征必然会使结果缺乏全面性、客观性。（三）没有及时对质效考核指标体系存在问题进行修改完善从调研情况看，众多法院受“苦”于审判质效考核，其反映和提出的修改完善建议没有得到及时采纳。评估指标是用来评价法官群体审判活动全过程的，对于工作过程中的重点、难点以及指标能否反映实际工作量、是否存在难以量化的工作等问题，最了解的就是法官群体。因此，构建科学合理的指标体系，最应当倾听的是法官群体的意见建议。网上有很多关于指标体系不科学、不合理的文章和对策建议，但这些意见建议大部分都未能被真正纳入构建评估指标体系的考量之中。各省级法院也进行过一些书面征求修改意见的活动，但一些零星的修改，并未从根本上对现行指标体系进行反思。省级法院政策制定部门领导到中级法院、基层法院的调研，容易流于形式，有时被调研人员会因各种顾虑而不敢表达真实意见。上述这些实际问题的存在，使得指标体系多年来只是进行了细微调整和修补完善，每次开展调研、修正等工作也都只是浅尝辄止，没有落实顶层设计理念，导致现有指标体系存在的问题积重难返。作者：韩德强，中国应用法学研究所研究员；曹磊，济南市中级法院审管办副主任。来源：中国法律评论2023年9月12日首发；节选自《审判质量管理指标体系的问题及完善建议》一文，转自法官隔壁
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